14:45 | 15/08/2019

Đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý phát triển đô thị: Từ thực tiễn đến yêu cầu đổi mới

Kỳ 3: Kiểm soát phân vùng phát triển của đô thị

(Xây dựng) - Công tác điều chỉnh quy hoạch đang diễn ra thường xuyên, ở mọi cấp độ của đồ án quy hoạch đô thị với các quy mô và mức độ khác nhau làm mất cơ hội đầu tư phát triển đô thị cũng như khiến đô thị phát triển thiếu đồng bộ và thiếu kiểm soát. Bởi vậy cần có các phương án nhằm kiểm soát phân vùng phát triển đô thị cụ thể để làm cơ sở định hướng và chia nhỏ các khu vực kiểm soát phù hợp với quy mô quản lý và điều kiện phát triển từng khu vực, nhưng vẫn đảm bảo tính thống nhất trong cấu trúc toàn đô thị.

Công tác điều chỉnh quy hoạch

Công tác điều chỉnh quy hoạch (QH) đang diễn ra thường xuyên, ở mọi cấp đồ án QHĐT, với các quy mô và mức độ khác nhau. Nội dung điều chỉnh có thể là những thay đổi lớn về quy mô, chức năng, chỉ tiêu quy hoạch..., làm biến đổi các định hướng lớn và biến đổi cấu trúc của đô thị; nội dung điều chỉnh cũng có thể là những chi tiết rất nhỏ và ít ảnh hưởng. Việc điều chỉnh QH do nhiều nguyên nhân khác nhau, dẫn đến các hệ quả từ lãng phí thời gian và tài chính, làm mất các cơ hội đầu tư phát triển đô thị cũng như khiến đô thị phát triển thiếu đồng bộ và thiếu kiểm soát. Cần thiết nghiên cứu công tác lập và điều chỉnh quy hoạch nhằm giảm thiểu việc phải điều chỉnh quy hoạch cũng như thực hiện các điều chỉnh quy hoạch cần thiết đảm bảo đô thị phát triển có kiểm soát.

Kiểm soát phân vùng phát triển của đô thị

Mục đích kiểm soát phân vùng là cơ sở để định hướng và chia nhỏ các khu vực kiểm soát phù hợp với quy mô quản lý và điều kiện phát triển từng khu vực, nhưng vẫn đảm bảo tính thống nhất trong cấu trúc toàn đô thị.

(1) QHPK được quy định trong Luật QHĐT 2009 và Luật Xây dựng 2014 theo hướng chuyển đổi đồ án QHCT tỷ lệ 1/2000 trước đây thành sản phẩm đồ án quy hoạch phân khu với tỷ lệ bản đồ 1/2000-1/5000. Tuy nhiên trong thực tế triển khai từ năm 2012 các đồ án QHPK mới bắt đầu được nghiên cứu lập và phê duyệt tại các đô thị.

Đối với các đô thị lớn như Hà Nội và TP.HCM, các đồ án QHPK được quy định cụ thể về chức năng sử dụng đất từng lô đất QH (Luật QHĐT 2009) trên nền tảng hiện trạng và dự án đã có, thiết kế tương đối cụ thể hệ thống hạ tầng cấp khu vực. Kết quả đạt được cho thấy quy định về sử dụng đất không đảm bảo tính hệ thống, được điều chỉnh cục bộ khi có nhu cầu đầu tư mới phát sinh, do đó hệ thống hạ tầng xã hội, không gian cảnh quan, công viên vườn hoa rất thiếu do khống chế quy mô dân số thấp trong QHC so với thực tế phát triển, công trình cao tầng phát triển khá tùy tiện trong đô thị. Đối với TP.HCM, thực hiện chuyển đổi các QHC quận huyện trước đây thành các QHPK tỷ lệ 1/5000 (chỉ bao gồm QH sử dụng đất và giao thông theo ô quy hoạch lưới đường trung bình 400 - 600 m) để giảm thủ tục triển khai lập QH, kết quả khi QH thực hiện theo QHCT của các dự án cụ thể, sẽ hạn chế các QHPK được duyệt, hạn chế rất nhiều tác đụng điều tiết quản lý phát triển đô thị. Phát sinh những vấn đề hạ tầng kỹ thuật đô thị trong giai đoạn vừa qua như ách tắc giao thông, ngập lụt, ô nhiễm môi trường do không có hướng xử lý từ hệ thống hạ tầng khung.

Đối với các đô thị tỉnh lỵ, thuộc tỉnh, QHPK đã xác định chức năng, theo phân vùng cấu trúc đô thị, theo mô hình đơn vị ở… với quy mô lập QH khác nhau, đưa ra các quy định khá cụ thể về tầng cao, về mật độ xây dựng. Do áp dụng cùng hệ thống chỉ tiêu và phương pháp phân vùng (thực chất là quy định chỉ tiêu sử dụng đất cho từng lô đất QH). Thực tế sau QHPK được phê duyệt, các dự án triển khai do các nhà đầu tư thực hiện có những cách thức và nhu cầu đầu tư khác nhau cũng đã làm thay đổi các định hướng của QHPK.

(2) Quy định về an toàn, vệ sinh môi trường và phòng chống thiên tai đã được quy định. Do đó việc xác định khu vực nào áp dụng hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn chung khu vực nào không là hết sức cần thiết và cần bổ sung các công cụ kiểm soát khác ngoài quy chuẩn, tiêu chuẩn. Các khu vực cần bổ sung hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn là:

- Các khu vực không phù hợp cho đô thị hóa.

- Các khu vực gặp nhiều rủi ro thiên tai.

- Các khu vực phải bảo tồn nông nghiệp.

(3) Quy định về phân vùng trong hệ thống QHĐT hiện nay được triển khai qua 3 cấp đồ án QHC, QHPK và QHCT và mỗi một loại đồ án có hệ thống các quy định quản lý theo đồ án QH được phê duyệt. Các nội dung về phân vùng kiểm soát cũng được triển khai theo hệ thống đó từ tổng thể cho tới chi tiết, từ toàn đô thị tới từng lô đất phát triển trong đô thị. Theo quy định của hệ thống pháp luật QHĐT, quy chuẩn, tiêu chuẩn các quy định về phân vùng được cụ thể hóa trong các lô QH, phụ thuộc cấu trúc QH giao thông đô thị, bình quân diện tích các ô quy hoạch từ 50 - 100ha đối với đồ án QHC, 5 - 15ha đối với QHPK và 1 - 5ha đối với QHCT 1/500.

(4) Cơ chế kiểm soát phân vùng thực chất là dựa trên các quy định về sử dụng đất theo các lô QH, chỉ có quy định trong đồ án QHCT 1/500 là sát với thực tế triển khai dự án đầu tư phát triển hoặc các hoạt động xây dựng tư nhân khác (loại đất sử dụng, chỉ tiêu diện tích...). Do đó mục tiêu đảm bảo các dự án phát triển tuân thủ các dự báo phát triển của đô thị trong đồ án QHC là rất khó khăn, do quy trình quy hoạch qua 3 bước nêu trên, tạo ra những khó khăn trong công tác giám sát thực hiện, kéo dài thời gian, hệ thống chỉ tiêu tầng bậc, qua nhiều bước trung gian, phương pháp triển khai lập QH và quản lý khác nhau.

Đối với một số các đồ án hiện nay có áp dụng phần nào công cụ phân vùng trong đồ án QHC, nhưng khi triển khai cụ thể hóa thành QHPK, hoặc QHCT không tuân thủ ranh giới phân vùng trong QHC và các nội dung quản lý sử dụng đất theo phân vùng đã được xác định.

(5) Một vấn đề khác nữa là ranh giới lập đồ án QHPK thường khác biệt so với quy định “phân vùng” trong đồ án QHC (một phần do nhu cầu thực tế quản lý). Điều này càng làm cho công tác quản lý giám sát tuân thủ QHC lại thêm một bước trung gian nữa, và dễ dẫn tới những sai lệch so với định hướng của phân vùng QHC.

Thực tiễn quản lý theo các chỉ tiêu QH dẫn tới thực tế chưa đáp ứng yêu cầu quản lý phát triển tại các khu vực có giá trị cảnh quan, yếu tố bảo tồn văn hóa... Do các đồ án QH, quy định quản lý, quy chế quản lý đô thị mới chỉ dựa trên hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn để xác định yêu cầu kiểm soát phát triển. Đây mới chỉ là điều kiện cần và chỉ áp dụng đối với những khu vực phát triển mới hoàn toàn và không có yêu cầu quản lý riêng như đã đề cập ở trên. Vì các quy định quy chuẩn, tiêu chuẩn chỉ áp dụng phù hợp đối với những khu vực có điều kiện chung đồng nhất, như khu đô thị mới, phát triển tại vùng đất trống, đất nông nghiệp, đồng bằng... không có yếu tố thiên tai, vùng không có dân cư truyền thống, trung tâm đô thị lịch sử... Điều này dẫn tới thực tế mâu thuẫn, một là các khu vực cần bảo tồn sẽ được xây dựng như một khu vực mới và không có sự khác biệt, hai là khu vực đó sẽ không thể thực hiện công tác kiểm soát phát triển (nếu hoạt động đô thị ở đó diễn ra sôi động).

Do đó việc xác định khu vực nào áp dụng hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn chung khu vực nào không là hết sức cần thiết và cần bổ sung các công cụ kiểm soát khác ngoài quy chuẩn, tiêu chuẩn.

(6) Các yếu tố thiên tai chưa được lồng ghép trong quy trình QH và phân vùng, hạn chế những giải pháp QH sử dụng đất thích ứng thiên tai, biến đổi khí hậu. Các khu vực cần bổ sung quy định trong phân vùng là:

- Các khu vực không phù hợp cho đô thị hóa.

- Các khu vực gặp nhiều rủi ro thiên tai.

- Các khu vực phải bảo tồn nông nghiệp.

- Các khu vực giàu môi trường tự nhiên, nguồn nước, kiểm soát xói lở.

Kiểm soát phát triển không gian cao tầng

Công tác quản lý chiều cao và khối tích xây dựng tại các đô thị Việt Nam hiện nay đang tồn tại nhiều bất cập. Ở các đô thị trẻ, ngưỡng giới hạn tầng cao tối đa trong QHC thành phố có phần khó hiểu đối với người dân, giới đầu tư và cả giới chuyên môn. Thậm chí có nhiều ý kiến cho rằng những giới hạn còn thiếu lý luận này đang phần nào cản trở những phát triển cần thiết của đô thị. Ở các thành phố lớn như Hà Nội, TP.HCM, nhiều dự án phát triển mật độ cao và cao tầng vượt quá ngưỡng cung ứng hạ tầng đang đe dọa nghiêm trọng cân bằng đô thị, gây nhiều bất đồng trong dư luận. Trong khi đó, tại hầu hết các thành phố, những khu phố lịch sử hay khu vực có di tích danh thắng cần bảo tồn đang thiếu vắng những công cụ khống chế cần thiết đối với các công trình xây mới - cải tạo nhằm bảo tồn cấu trúc thiên nhiên - đô thị. Chính bởi thiếu công cụ phù hợp, các nhà quản lý đã vô tình để cho những công trình mới tự do chen vai thích cánh mọc lên một cách không phù hợp, khiến chúng phá vỡ cấu trúc cảnh quan, làm lu mờ tính nhân văn của đô thị.

Hiện nay phương pháp QH và quản lý xây dựng ở nước ta còn dựa nhiều vào cảm tính, thiếu cơ sở lý luận. Điều này đang phần nào khiến lung lay niềm tin của người dân về sự công bằng, hợp lý trong phân bổ quyền phát triển trong đô thị, nhất là trong thời kỳ đô thị hóa mạnh mẽ hiện nay. Đây chính là lúc cần có những hướng dẫn cụ thể đối với nguyên tắc quản lý của cả Trung ương và địa phương, không chỉ về kiểm soát chiều cao mà toàn diện khối tích xây dựng công trình, thông qua sử dụng hiệu quả công cụ QH và thiết kế đô thị, nhằm đạt được sự cân bằng, mỹ quan, bảo tồn, và bền vững trong phát triển đô thị.

Thiếu lý luận về giới hạn tầng cao tối đa trong QHC thành phố, giới hạn tầng cao có phần khó hiểu cho các chủ thể liên quan (người dân, giới đầu tư và cả giới chuyên môn); nhiều dự án phát triển mật độ cao và cao tầng vượt quá ngưỡng cung ứng hạ tầng đang đe dọa nghiêm trọng cân bằng đô thị, gây nhiều bất đồng trong dư luận. Hiện nay, thực tế cho thấy hiện tượng “bùng nổ” xây dựng các tổ hợp cao tầng hỗn hợp tại khu vực trung tâm nội đô lịch sử các đô thị. Tuy vậy, đây là loại hình công trình quy mô lớn có mức độ tập trung người sử dụng cao (đặc biệt là tại các giờ cao điểm), là một trong những nguyên nhân gia tăng áp lực lên hệ thống hạ tầng giao thông đô thị. Hệ thống văn bản pháp luật, quy chuẩn - tiêu chuẩn còn chưa đề cập rõ các vấn đề trên. Do vậy cần có thêm các nghiên cứu tính toán quy định rõ các chỉ tiêu - tiêu chí với loại hình công trình cao tầng này.

Bên cạnh đó, do bộ môn thiết kế đô thị ở nhiều nơi còn chưa được áp dụng đúng đắn, nên chưa phát huy được tác dụng đích thực của nó. Thiếu vắng những công cụ khống chế cần thiết đối với các công trình xây mới - cải tạo nhằm bảo tồn cấu trúc thiên nhiên - đô thị.

Tóm lại, công tác quản lý chiều cao và khối tích xây dựng tại các đô thị Việt Nam hiện nay chưa thực sự tạo ra sự công bằng, hợp lý trong phân bổ quyền phát triển trong đô thị.

PGS.TS.KTS Lưu Đức Cường
Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia (VIUP)


Các bài đã đăng: